2021年7月30日召开的中共中央政治局会议，要求坚决遏制“两高”项目盲目发展。8月26日，坚决遏制“两高”项目盲目发展电视电话会议要求，不符合要求的“两高”项目要坚决整改，增量项目要坚决严控，不符合能耗双控要求的新项目不能再审批；要认真开展自查自纠，严查违规上马、未批先建项目，严格依法查处违法违规企业；对“两高”项目实行清单管理，进行分类处置、动态监控。此前8月17日，国家发改委发布了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，并要求对能耗强度不降反升的地区，2021年暂停“两高”项目节能审查，并要求各地坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，对上半年严峻的节能形势保持高度警醒，采取有力措施，确保完成全年能耗双控目标特别是能耗强度降低目标的任务。

鉴于如此严峻的能耗双控目标约束和考核，部分地方政府，尤其是上半年能耗双控完成情况被一级预警的省份相继出台了更为严格的政策措施，总体来看，是对包括钢铁行业在内的高耗能行业采取了控煤、控钢、限电、停产、限产以及严控新建项目等措施，在行业内引起广泛关注。

一、“十三五”钢铁行业超额完成节能指标

能耗双控制度是我国在“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，将目标分解到各地区，并严格进行考核的制度。从实际效果来看，“十三五”期间，我国节能工作取得显著成效，以年均2.8%的能源消费增速支撑了年均5.7%的经济增长，单位国内生产总值能耗大幅下降，节约能源约6.5亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放14亿吨，能源消费总量为49.9亿吨标准煤，完成了国务院于2016年印发的《“十三五”节能减排综合工作方案》中提出的将能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内的目标，为推动经济社会持续健康发展提供了有力支撑。

钢铁行业的节能降耗工作同样取得显著成绩。“十三五”期间，钢铁行业以化解过剩产能为突破口，淘汰落后，取缔“地条钢”，加速结构调整、加大节能力度，能源利用效率不断提高。《“十三五”节能减排综合工作方案》对钢铁行业提出的节能指标是：吨钢综合能耗从2015年的572千克标准煤下降到2020年的560千克标准煤。根据中国钢铁工业协会统计，2019年重点统计钢铁企业吨钢综合能耗为559.35千克标准煤，提前一年完成“十三五”节能指标，2020年吨钢综合能耗进一步下降至545.27千克标准煤，超额完成“十三五”节能指标。

二、“十四五”钢铁行业面临更严格的能耗双控目标约束

尽管“十三五”时期，我国钢铁行业节能减排工作取得显著成绩，但在双碳背景下，在“十四五”乃至更长远的未来，钢铁行业节能减排工作仍任重道远。

从国家层面看，2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年底，习近平总书记在中央经济工作会议上提出完善能源消费双控制度。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“十四五”时期单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。

从行业层面看，工信部于2020年12月31日发布的《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见（征求意见稿）》提出，到2025年，钢铁工业能源消耗总量和强度均降低5%以上，力争率先实现碳排放达峰，从能源消耗总量和强度方面提出明确的、具体的双控目标，推动钢铁企业节能降耗。

由此可见，“十四五”期间，钢铁行业面临的能耗双控目标约束将越来越严格。

三、“十四五”钢铁行业能耗双控形势分析

为明确“十四五”时期我国能耗双控的工作思路，进一步完善能耗双控制度，9月16日，国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号，以下简称《方案》）。这是当前和今后一个时期指导我国节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义，也成为钢铁行业进一步节能降耗，推动绿色高质量发展的根本遵循。

（一）能源消费总量方面

《方案》要求各地区要根据国家下达的五年能耗目标，结合本地区实际确定年度目标并报国家发改委备案。“十三五”期间，我国分配给30个省（自治区、直辖市）的能耗增量控制目标为6.8亿吨标准煤，可以预见，“十四五”供分配给各地区的能耗增量相比“十三五”将大幅下降，虽然国家层面预留一定总量指标，但这些指标要统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。为增加能源消费总量管理的弹性，《方案》提出推行用能指标市场化交易，加快建设全国用能权交易市场，为企业获得能源消费增量提供了途径，企业可以通过有偿购买来获得总量指标。但也需要注意两点，一是用能权交易的相关制度设计还有待完善，短期内难以落地；二是各地各企业用能指标将会非常紧缺，交易量难以保障，预计现阶段企业通过用能权交易市场获得指标将比较有限。由此可见，未来钢铁行业获得的能源消费增量极其有限，很可能会出现以2020年企业能源消费总量为基数只减不增的节能要求。

（二）能源消费强度方面

2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上，对完善能耗双控制度作出重要指示，要求对能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。《方案》也提出了进一步突出强度优先的制度设计，提出以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜，增加能耗强度降低指标考核权重等。由此可见，钢铁企业在能源消费总量难有增量的情况下，降低能源消费强度成为必然选择。如前所述，“十三五”期间，我国钢铁行业化解过剩产能，大力推进节能减排，能耗强度超额完成目标。同时，这也意味着进一步降低能耗强度的空间收窄，但也要看到，我国钢铁行业发展仍存在不平衡、不充分的问题，在结构节能、管理节能、技术节能方面仍有一定的潜力，降低能耗强度还有一定的空间。

四、思考与建议

在“十四五”开局之年，无论是国家层面还是地方层面，如期完成能耗双控既定目标对“十四五”开好局起好步具有重要意义。钢铁企业要充分认识能耗双控对我国实现碳达峰碳中和的重要意义，并深刻认识到这一约束的常态化趋势，要强化责任担当，积极主动适应，为实现能耗双控目标提前谋划布局，努力作出贡献。

（一）地方政府层面

地方政府要协调处理好经济发展和能耗双控工作，能耗双控的意义是建立在经济稳定发展的基础之上的。当前，我国仍处于新型工业化、新型城镇化进程中，新老基础设施建设并重，高端制造业发展都需要大量钢铁产品，钢铁行业仍是支撑国民经济建设的重要基础产业，也是拉动地方经济发展、提供大量就业岗位的重要行业。在能耗双控目标约束趋严的形势下，建议地方政府做好以下三方面工作。

一是充分考虑企业差异，实行差别化管理。从近期一些地方政府出台的政策来看，仍存在对所有高耗能企业实施限电、控煤、限产、停产这种简单粗放和“一刀切”的管理方式。这种方式对一直致力于提高能源利用率，能源消费强度达到行业先进水平的企业是不公平的，对企业和地方经济发展也带来不利影响。建议地方政府在出台政策和管控措施时，能充分考虑企业的流程差异、能耗差异、产品差异等，将政策向能源产出率高的行业、企业倾斜，引导企业提高能源利用效率，降低能源消费强度，进而获得能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核的资格。

二是引入第三方咨询机构，严把“两高”项目准入关。国家高度重视“两高”项目的审批和建设，《方案》更是提出对新增能耗 5 万吨标准煤及以上的“两高”项目，要报国家发改委进行窗口指导。建议地方政府引入相关第三方咨询机构，协助政府对所有“两高”项目都要从本地区经济发展阶段，产业布局，项目本身的能效水平、环保水平、是否符合产业政策等方面进行严格把关，对影响能耗双控情况进行评估评价，降低能源消费强度和总量增加的风险，切实实现双控目标。

三是做好政策储备，增强能源消费总量管理弹性。要对本地区用能进行摸底调查并开展能效评价工作，结合本地产业结构、能源结构、重大项目布局等实际情况，增强能源消费总量管理弹性，建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案，建立汰劣上优、能耗等量减量替代机制。制定本地区单位能耗产出效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，引导产业布局和结构调整优化，变被动为主动，更为科学合理地宏观调控，将有限的用能指标效率效益最大化。

（二）钢铁企业层面

从钢铁企业角度来看，能耗双控已成为发展空间甚至是生存空间的前置评估条件。短期看，地方出台的相应政策对企业的生产经营造成很大影响，但是长期来看，将促进企业提高能源利用效率、优化用能结构，向绿色低碳发展方向转型。针对钢铁企业加快绿色低碳转型，助力能耗双控目标完成，相关工作建议如下：

一是进一步降低能源消费强度。在降低能耗强度优先的政策引导下，企业要梳理能源消耗现状，挖掘节能潜力，降低能源消费强度。能源利用效率的提升要从生产源头节约能源，减少生产过程中的能源浪费，对影响能源利用效率的因素要不断进行改进，采用先进工艺减少能源消耗，并加强二次能源的回收和利用。铁前系统能耗占企业能耗的70%以上，因此是企业节能工作的重点。此外，企业还要加强能源管理体系建设，挖掘管理节能潜力，通过采取有效的管理措施，进一步降低吨钢综合能耗。

二是制定企业的能效提升专项规划。结合国家能耗双控政策，及时调整企业总体发展战略和规划，制定企业“十四五”能效提升专项规划。双碳背景下，能效双控目标约束日趋严格，企业制定能效提升专项规划必要且迫切。这有利于满足企业在规划期内的能源需求，提高企业的能源管理水平，进而提高企业的经营能力和市场竞争力。

三是提升新建项目能效达到行业先进水平。当前，行业内有很多产能置换项目待批，《方案》要求新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平，而未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目实行能耗等量减量替代。由此可见，企业新建项目能否顺利获批，与当地能耗强度降低指标完成情况直接相关，企业一方面要为地方能耗强度降低作出贡献，另一方面要提升新建项目的能效水平，使之达到行业先进水平。

此外，有条件的企业还可以考虑发展全废钢电弧炉冶炼、布局可再生能源、探索氢冶金技术等，为大幅降低能源消费强度探索新途径。综合来看，企业只有持续降低能源消费强度，提高能源利用效率，才能在助力我国完成能耗双控、碳达峰碳中和目标的同时，获得更大的发展空间。

（冶金工业信息标准研究院党委书记、院长 张龙强）